浅论高校管理中受侵害学生权利的救济
论文摘要:高校管理中侵害学生权利的现象时有发生，对受侵害学生权利的救济具有正当性。文章在分析学生权利救济机制现有的缺陷的基础上，提出了若干完善性建议。
目前，当学生权利受到高校侵害时，缺乏有效的救济制度可以倚重。大学生权利受侵害时如何有效救济已经成为当下不可回避的问题，本文拟就此作一些粗浅的探讨。
一、受侵害学生权利救济的正当性分析
自古以来，中国教育十分突出教师的主导地位，过于强调师道尊严。传统思想的影响使我国注重高校权威的维护，却忽视受侵害学生权利的救济。这与法治社会的基本要求是不相符的，对受侵害学生的权利进行救济具有无可质疑的正当性。
第一，对受侵害学生进行权利救济是法理学分析的必然结果。首先，法谚云，“有权利而无救济即非权利”。对受侵害学生不进行权利救济或者说权利救济渠道不通畅，实际等于纵容高校对学生权利的侵犯，法律规定的学生权利根本役有实现的可能。其次，法以追求的正义为自己的天‘然使命，正义必然要求对权利给予救济。亚里斯多德在其《伦理学》中将正义分为分配的正义和矫正的正义。其矫正的正义就包含有权利救济的思想。如果社会某一成员侵犯了另一成员的权利、特权和财产，矫正的正义就要求侵害者对受害者的损失进行赔偿，或对侵害者施予与其行为相应的刑罚。由此可见，不管是从权利的依存关系分析还是从法的价值分析，受侵害的学生权利必须得到救济。
第二，对受侵害学生进行权利救济是法治社会的必然要求。现代法治的一个重要内容是以权利的保障作为基础和中心环节。广义的权利保障除了权利侵害前的预防外，还包括权利受侵犯、破坏之后而存在的权利救济。要让权利能真正地享有和行使，就必须具备在权利被侵害之后能得到救济的机制。从权利实现的意义上讲，学生权利的实现程度，主要取决于相应救济途径是否明确、畅通。因此，为了使学生合法的权益受损害时可获得及时的救济，建立合理、有效的救济机制至关重要，是法治社会依法治校的必然要求。
二、高校学生的权利救济机制存在的问题
当前，我国高校学生权利救济主要有两种途径，一是行政救济，二是司法救济。前者主要是申诉制度，后者主要是行政诉讼制度。这两种救济制度虽发挥了一定的作用，但是存在的问题也十分突出，巫待改进。
(一)高校学生权利救济的申诉制度存在的问题
《教育法》第42条将学生的申诉列为受教育者的基本权利之一。新的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)也明确规定:学校成立学生申诉处理委员会，受理学生对退学处理或违规、违纪处分的申诉，学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成;学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉;学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起巧个工作日内，作出复查结论并告知申诉人;学生如对复查决定有异议，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉，省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，对申诉人的问题给予处理并答复。
上述规定虽在一定程度上弥补了原国家教委颁布的《普通高等学校学生管理规定》的不足之处，但仍有许多不完善之处，因而很难发挥其应有的作用。具体如下:
1.规定具体申诉制度的法规效力等级较低，且没有明确规定对违规高校的惩罚措施。我国《宪法》所规定的公申诉权宣示意义大于实践操作的价值，而《教育法》规定的申诉制度又语焉不详。教育部制定的新的《规定》虽然明确了申诉制度的受理主体、主体的组成、受理时效、受理期限等问题，具有一定的可操作性，但是这一《规定》属部门规章，效力等级较低，对于那些动辄以国家级、省部级自居的高校来说很难具有实质性的约束力。在实践中，很多高校或者对这一《规定》视而不见，根本没有建立学生申诉处理委员会，或者存在形式机构但实际上没有相关工作人员，或者申诉机构的人员组成不符合《规定》的要求。虽然高校存在这些违规行为较为常见，却未见处罚，更没有明确作出处罚决定的机关。
2.对学生申诉处理委员会的复查程序缺乏规定。《规定》第62条规定:“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起巧个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。”显然，该规定没有明确复查程序。如学生申诉处理委员会复查时，申诉学生是否可以到场申辩，是否能提供新的证据材料等。复查程序的模糊规定导致高校的做法极不统一，影响了复查规定的实施效果。在很多情况下，学生申诉处理委员会的复查暗箱操作，流于形式，根本起不到救济作用。
3.学生申诉处理委员会的成员组成比例、选拔方法有待细化。《规定》第60条规定:“学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”笔者认为，学校内部的申诉是一个内部纠错的过程，给学校内部主动解决矛盾的一个机会，也是高校行使自主管理权过程中的一个内设的监督制度。若要使学生申诉处理委员会的复查结果在一定程度上为申诉人所接受，就必须进一步明确学生申诉处理委员会人员构成的比例及选拔方法，确保代表人的客观中立的立场。
(二)高校学生权利救济的行政诉讼制度存在的问题
1.法律没有明确规定高校可以成为行政诉讼的适格被告。学生对学校的的处分不服，能否向人民法院提起行政诉讼以求司法救济?我国有关法律没有明确规定。《教育法》第42条规定:“学生对学校作出的处分不服有权向有关部门提出申诉，对学校教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提出诉讼。”如按该法条的字义解释，意味着只有当高校对违纪学生的处分并侵犯了学生的人身权、财产权时，学生才能提出诉讼，这显然很难达到救济的目的。虽然《最高院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条将行政诉讼的被告主体由“行政机关”扩大到“具有行政职权的机关和组织”，但由于长期受到德国的“特别权利关系说”的影响，至今在实践上仍有很多法院认定高校不能成为行政诉讼的被告。
2.法律没有明确规定高校学生权利救济的行政诉讼的受案范围，理论上也颇多争议。目前，我国的学者大都赞同高校学生权利救济的行政诉讼方式，但行政诉讼式要在多大程度上介入高校管理行为存有争议。理论上一般认为:“司法审查并不意味着对教育系统的全面司法控制。对高校处分行为的司法适用，应针对不同种类的处分区别对待。警告、严重警告、记过、留校察看等处分尚不至于改变学生身份，对受教育权尚未构成重大影响，故不宜成为司法审查对象。但是，开除学籍、勒令退学已改变学生身份，对受教育者构成重大影响，则应成为司法审查的对象。对此种观点，笔者不敢苟同。其一、基于有权利必有救济的原则，不管是警告、严重警告、记过、留校察看还是开除学籍、勒令退学、不授予学位等处分，都对学生的既有权利造成了一定的影响，有可能造成对学生权利的侵害。其二、如果仅对一部分处分行为进行诉讼救济，那么在学校内部申诉流于形式、外部监督不到位的情况下，除了助长权力拥有者的傲慢外，还有可能带来所谓不构成“重大影响”的处分行为的滥用。
三、高校学生的权利救济制度完善的若干建议
针对以上对高校学生的权利救济制度存在的一些问题的分析，笔者认为可以从以下几个方面加以改进。
第一，高校学生申诉制度的完善。首先，应当将高校处分学生的申诉制度纳人行政复议法的范围，提高学生申诉制度的其效力等级，同时，法律应当明确规定高等学校及其负责人不依法设置申诉机构，不依法选拔配备申诉机构人员的法律责任。其次，在学生申诉处理委员会的具体工作程序，可以参照行政复议的程序，可以设计为申请、受理、审理、决定和执行五个阶段，每个阶段的具体操作规则以《行政复议法》为准。再次，法律上应当进一步明确规定学生申诉处理委员会中学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成比例，并明确规定曾经参与作出对学生处分的相关学校负责人、职能部门负责人、教师等不得参与该次具体处理申诉的委员会。
第二，高校学生行政诉讼制度的完善。首先，我们不仅应当从理论上重新审视“特别权利关系说”，摒弃其中的错误思想，还应当在行政诉讼法或其解释中明确列举出高等学校等行使国家授权的事业单位等组织，在行政诉讼中可以作为被告。其次，应明确规定高校学生权利救济的行政诉讼的受案范围。笔者认为所有可能影响高校学生权利的针对学生的具体处分行为都应当纳入行政诉讼的受案范围。
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目前，当学生权利受到高校侵害时，缺乏有效的救济制度可以倚重。大学生权利受侵害时如何有效救济已经成为当下不可回避的问题，本文拟就此作一些粗浅的探讨。
一、受侵害学生权利救济的正当性分析
自古以来，中国教育十分突出教师的主导地位，过于强调师道尊严。传统思想的影响使我国注重高校权威的维护，却忽视受侵害学生权利的救济。这与法治社会的基本要求是不相符的，对受侵害学生的权利进行救济具有无可质疑的正当性。
第一，对受侵害学生进行权利救济是法理学分析的必然结果。首先，法谚云，“有权利而无救济即非权利”。对受侵害学生不进行权利救济或者说权利救济渠道不通畅，实际等于纵容高校对学生权利的侵犯，法律规定的学生权利根本役有实现的可能。其次，法以追求的正义为自己的天‘然使命，正义必然要求对权利给予救济。亚里斯多德在其《伦理学》中将正义分为分配的正义和矫正的正义。其矫正的正义就包含有权利救济的思想。如果社会某一成员侵犯了另一成员的权利、特权和财产，矫正的正义就要求侵害者对受害者的损失进行赔偿，或对侵害者施予与其行为相应的刑罚。由此可见，不管是从权利的依存关系分析还是从法的价值分析，受侵害的学生权利必须得到救济。
第二，对受侵害学生进行权利救济是法治社会的必然要求。现代法治的一个重要内容是以权利的保障作为基础和中心环节。广义的权利保障除了权利侵害前的预防外，还包括权利受侵犯、破坏之后而存在的权利救济。要让权利能真正地享有和行使，就必须具备在权利被侵害之后能得到救济的机制。从权利实现的意义上讲，学生权利的实现程度，主要取决于相应救济途径是否明确、畅通。因此，为了使学生合法的权益受损害时可获得及时的救济，建立合理、有效的救济机制至关重要，是法治社会依法治校的必然要求。
二、高校学生的权利救济机制存在的问题
当前，我国高校学生权利救济主要有两种途径，一是行政救济，二是司法救济。前者主要是申诉制度，后者主要是行政诉讼制度。这两种救济制度虽发挥了一定的作用，但是存在的问题也十分突出，巫待改进。
(一)高校学生权利救济的申诉制度存在的问题
《教育法》第42条将学生的申诉列为受教育者的基本权利之一。新的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)也明确规定:学校成立学生申诉处理委员会，受理学生对退学处理或违规、违纪处分的申诉，学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成;学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉;学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起巧个工作日内，作出复查结论并告知申诉人;学生如对复查决定有异议，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉，省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，对申诉人的问题给予处理并答复。
上述规定虽在一定程度上弥补了原国家教委颁布的《普通高等学校学生管理规定》的不足之处，但仍有许多不完善之处，因而很难发挥其应有的作用。具体如下:
1.规定具体申诉制度的法规效力等级较低，且没有明确规定对违规高校的惩罚措施。我国《宪法》所规定的公申诉权宣示意义大于实践操作的价值，而《教育法》规定的申诉制度又语焉不详。教育部制定的新的《规定》虽然明确了申诉制度的受理主体、主体的组成、受理时效、受理期限等问题，具有一定的可操作性，但是这一《规定》属部门规章，效力等级较低，对于那些动辄以国家级、省部级自居的高校来说很难具有实质性的约束力。在实践中，很多高校或者对这一《规定》视而不见，根本没有建立学生申诉处理委员会，或者存在形式机构但实际上没有相关工作人员，或者申诉机构的人员组成不符合《规定》的要求。虽然高校存在这些违规行为较为常见，却未见处罚，更没有明确作出处罚决定的机关。
2.对学生申诉处理委员会的复查程序缺乏规定。《规定》第62条规定:“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起巧个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。”显然，该规定没有明确复查程序。如学生申诉处理委员会复查时，申诉学生是否可以到场申辩，是否能提供新的证据材料等。复查程序的模糊规定导致高校的做法极不统一，影响了复查规定的实施效果。在很多情况下，学生申诉处理委员会的复查暗箱操作，流于形式，根本起不到救济作用。
3.学生申诉处理委员会的成员组成比例、选拔方法有待细化。《规定》第60条规定:“学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”笔者认为，学校内部的申诉是一个内部纠错的过程，给学校内部主动解决矛盾的一个机会，也是高校行使自主管理权过程中的一个内设的监督制度。若要使学生申诉处理委员会的复查结果在一定程度上为申诉人所接受，就必须进一步明确学生申诉处理委员会人员构成的比例及选拔方法，确保代表人的客观中立的立场。
(二)高校学生权利救济的行政诉讼制度存在的问题
1.法律没有明确规定高校可以成为行政诉讼的适格被告。学生对学校的的处分不服，能否向人民法院提起行政诉讼以求司法救济?我国有关法律没有明确规定。《教育法》第42条规定:“学生对学校作出的处分不服有权向有关部门提出申诉，对学校教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提出诉讼。”如按该法条的字义解释，意味着只有当高校对违纪学生的处分并侵犯了学生的人身权、财产权时，学生才能提出诉讼，这显然很难达到救济的目的。虽然《最高院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条将行政诉讼的被告主体由“行政机关”扩大到“具有行政职权的机关和组织”，但由于长期受到德国的“特别权利关系说”的影响，至今在实践上仍有很多法院认定高校不能成为行政诉讼的被告。
2.法律没有明确规定高校学生权利救济的行政诉讼的受案范围，理论上也颇多争议。目前，我国的学者大都赞同高校学生权利救济的行政诉讼方式，但行政诉讼式要在多大程度上介入高校管理行为存有争议。理论上一般认为:“司法审查并不意味着对教育系统的全面司法控制。对高校处分行为的司法适用，应针对不同种类的处分区别对待。警告、严重警告、记过、留校察看等处分尚不至于改变学生身份，对受教育权尚未构成重大影响，故不宜成为司法审查对象。但是，开除学籍、勒令退学已改变学生身份，对受教育者构成重大影响，则应成为司法审查的对象。对此种观点，笔者不敢苟同。其一、基于有权利必有救济的原则，不管是警告、严重警告、记过、留校察看还是开除学籍、勒令退学、不授予学位等处分，都对学生的既有权利造成了一定的影响，有可能造成对学生权利的侵害。其二、如果仅对一部分处分行为进行诉讼救济，那么在学校内部申诉流于形式、外部监督不到位的情况下，除了助长权力拥有者的傲慢外，还有可能带来所谓不构成“重大影响”的处分行为的滥用。
三、高校学生的权利救济制度完善的若干建议
针对以上对高校学生的权利救济制度存在的一些问题的分析，笔者认为可以从以下几个方面加以改进。
第一，高校学生申诉制度的完善。首先，应当将高校处分学生的申诉制度纳人行政复议法的范围，提高学生申诉制度的其效力等级，同时，法律应当明确规定高等学校及其负责人不依法设置申诉机构，不依法选拔配备申诉机构人员的法律责任。其次，在学生申诉处理委员会的具体工作程序，可以参照行政复议的程序，可以设计为申请、受理、审理、决定和执行五个阶段，每个阶段的具体操作规则以《行政复议法》为准。再次，法律上应当进一步明确规定学生申诉处理委员会中学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成比例，并明确规定曾经参与作出对学生处分的相关学校负责人、职能部门负责人、教师等不得参与该次具体处理申诉的委员会。
第二，高校学生行政诉讼制度的完善。首先，我们不仅应当从理论上重新审视“特别权利关系说”，摒弃其中的错误思想，还应当在行政诉讼法或其解释中明确列举出高等学校等行使国家授权的事业单位等组织，在行政诉讼中可以作为被告。其次，应明确规定高校学生权利救济的行政诉讼的受案范围。笔者认为所有可能影响高校学生权利的针对学生的具体处分行为都应当纳入行政诉讼的受案范围。
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