公共工程审计要抓好“六个重点”“三个结合”
按审计法规定，我国公共工程审计是指审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行的审计监督，涵盖了公共工程投资的真实、合法和效益。特别是《审计署2003至2007五年发展规划》中提出“投资审计以效益审计为主，促进提高建设资金的管理水平和投资效益，深化投融资体制改革”后，公共工程效益审计成为我国审计实践的热点，各地审计机关都在积极探索。
目前我国的效益审计有两种模式：一是独立类型的效益审计。二是与现行财务收支相结合的效益审计，即综合审计。笔者认为我国现阶段公共工程审计要实现法定目标，综合审计是主要方式。这是由公共工程审计的目标要求和我国现阶段审计环境所决定的。一方面随着公共财政体制和责任问责制度的建立，对公共工程支出的经济性、效率性和效果性进行审查、分析及评价已成为经济和社会发展的需要，国家审计必须顺应这一需要。我国国家审计模式是典型的行政模式，国家审计机关作为政府组成部门所开展的审计监督是政府内部行政监督的重要组成部分，这就使审计对公共支出的控制作用愈直接，愈能在促进政府部门和项目法人加强公共资金管理、提高工作绩效、增强责任感方面发挥重要作用。
目前公共工程领域还大量存在决策失误、管理粗放、损失浪费等影响投资效益的问题。审计法把效益性作为公共工程的审计目标之一，就是要求审计机关及时发现公共工程建设中存在的违背法律法规制度规定和经济性、效益性、效果性的行为，并予以及时纠正、问责，达到提高公共资金使用效益的目的。另一方面，在我国现阶段开展独立的公共工程效益审计，受到审计环境的制约。一是工程收支的真实性、合法性得不到保证。其反应的信息不能直接作为效益审计的基础数据。真实性方面存在会计信息失真、工程价款高估冒算等问题；合法性方面也大量存在违法违纪问题，成为腐败案件的高发区域，有较高的审计风险。二是审计法对公共工程审计的法律界定是预算执行和决算，没有包含决策阶段。因此对其的效益审计是狭义和局部的，只能在开始建设到竣工这一阶段进行。而对一些不必要建设的形象工程、重复建设项目和因决策失误造成的重大损失浪费，应该问责却无法问责，只要涉及到决策层面，审计是无能为力的。三是开展独立类型效益审计的配套条件还不具备。主要表现在法规建设滞后、没有公认的效益审计评价标准等等。
结合审计实践，笔者认为要提升公共工程综合审计的层次和质量，必须抓住六个重点，搞好三个结合。
一、六个重点
(一)以促进政府信用为目标，加强真实合法性审计。政府信用是指政府法定权力和职责的履行程度，其核心是公共责任。公共工程是政府为履行公共责任而投资建设的公共设施和基础设施、环保、农业等项目，是公众关注的重点，其投资信息是否真实、行为是否规范合法直接影响着政府信誉。审计要紧紧围绕资金筹集、到位和使用的真实性。土地使用、环境保护、招投标、经济合同签订等重大事项和行为的合法合规性进行审计，促使公共投资的真实合法。
(二)以促进加强对权力运行的制约和监督为目标，搞好建设程序审计。《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)明确规定政府投资项目实行审批制，包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、概算都要进行审批。审计时一方面审查公共投资项目是否按基本建设程序和规定的权限进行了审批，有无人为压低建设规模和概算将应由上级审批的项目控制在自己的审批权限内审批项目的问题。另一方面还要审查建设过程中已批准的概预算执行情况，重点查处擅自扩大建设规模、提高建设标准、概算外建设和购置等问题。笔者近年来在高速公路项目审计中发现普遍存在擅自变更施工图设计的问题，有些变更是不需要的人为变更，其结果是将通过招标竞争产生的单价变为业主与承包商的协商单价，不仅增加了投资，而且也为权力的寻租创造了条件，应引起审计人员的高度重视，顺藤摸瓜，往往能发现幕后交易的蛛丝马迹。
(三)以促进治理建设领域秩序为目标，加强对工程承发包和强制性标准执行情况的审计。重点查处工程承发包中规避招标或者在招投标中弄虚作假和肢解、转包、转让以及违法分包工程的行为；对设计、施工、设备材料制造和供应是否执行了国家强制性标准进行检查，关注工程质量。
(四)以为反腐败斗争服务为目标，加大对重大违法违纪问题的查处力度，注重发现大案要案线索。投资活动本身的复杂性和多环节性使投资领域的监督困难，加之我国市场经济发育和制约约束机制还不完善，造成权力寻租等腐败行为时有发生。近年来我省审计机关配合查处的农村电网改造工程和高速公路建设中的重大腐败案件都充分表明了这一点，案件基本都是窝案、窜案，隐蔽性强，给国家资财和政府信誉造成重大损失，危害特别巨大。社会各界也对审计机关查处重大违法违纪问题和发现大案要案线索寄予较高期望，上述两个案件都是在审计机关先行审计，发现大量重大违法违纪问题和案件线索的基础上查办的，较好的发挥了审计为反腐败斗争服务的作用。也扩大了审计影响、提高了审计地位。
(五)以效益为目标，搞好工程管理、工程造价和建设效果审计。随着社会主义市场经济体制不断完善。我国经济增长方式正在由粗放型向集约型转变，转变的核心就是提高效益。审计为经济社会发展服务，充分发挥好监督作用的重要体现就是要积极开展效益审计。公共工程的公众服务性决定了对其的效益审计应更多关注经济性和效果性，以便较好的发挥社会效益和环境效益。因此通过工程管理审计查处重大损失浪费，通过工程造价审计制止高估冒算，节约投资是经济性审计的重点。通过对项目实际竣工的技术经济指标与可行性研究报告和初步设计中的技术经济指标对比，审查项目是否达到预期目标是效果性审计和评价的重点。
(六)以为党委和政府决策服务为目标，加强宏观反映。审计的更高层次作用是服务于管理层的决策和促使制度规章的建立及完善。这就要求审计机关立足微观审计，树立宏观意识，注重剖析研究项目建设中存在的普遍性、倾向性问题和体制、制度方面的缺陷，提出针对性、操作性强的建议，形成宏观信息，为党委和政府决策服务。
二、三个结合
一是把公共工程审计与财政预算执行审计相结合。公共工程支出本身就是公共财政支出的一部分，对其的审计也是公共财政审计的具体化，两者相结合可以相得益彰。对公共工程个体的详细审计是预算执行审计的延伸，并深化了预算执行审计，使“两个报告”反应的问题更加全面和深刻。反过来“两个报告”反应公共工程建设方面的问题更容易引起政府和人大的重视，有利于存在问题的纠正和规章制度的建立，更好的发挥投资审计的作用。
二是把公共工程审计与经济责任审计相结合。一方面公共工程按项目法人责任制的规定，本身要对主要负责人进行任中和离任经济责任审计。另一方面经济责任审计与公共工程审计相结合既丰富了经济责任审计的内容，也有利于解决目前按审计法规定公共工程审计还不能对决策阶段和层面进行审计的问题，使投资审计更加全面、准确和客观。
三是把审计与审计调查相结合。两者的结合可以扩大覆盖面，达到提高审计效率、节约审计成本、保证审计质量的目的。如安排城市公用设施项目行业审计时，可以抓住龙头项目进行审计，对其余的项目进行审计调查，往往能达到事半功倍的效果；对审计中发现的疑点和异常经济业务。通过到关联单位进行审计调查，可能会进一步发现案件线索；对审计中发现的普遍性、倾向性问题，通过在更大范围的审计调查进一步摸清情况等等，诸如此类，总之审计与审计调查相结合，使审计方式更灵活，获取的信息量更大，更有利于宏观反映。
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目前我国的效益审计有两种模式：一是独立类型的效益审计。二是与现行财务收支相结合的效益审计，即综合审计。笔者认为我国现阶段公共工程审计要实现法定目标，综合审计是主要方式。这是由公共工程审计的目标要求和我国现阶段审计环境所决定的。一方面随着公共财政体制和责任问责制度的建立，对公共工程支出的经济性、效率性和效果性进行审查、分析及评价已成为经济和社会发展的需要，国家审计必须顺应这一需要。我国国家审计模式是典型的行政模式，国家审计机关作为政府组成部门所开展的审计监督是政府内部行政监督的重要组成部分，这就使审计对公共支出的控制作用愈直接，愈能在促进政府部门和项目法人加强公共资金管理、提高工作绩效、增强责任感方面发挥重要作用。
目前公共工程领域还大量存在决策失误、管理粗放、损失浪费等影响投资效益的问题。审计法把效益性作为公共工程的审计目标之一，就是要求审计机关及时发现公共工程建设中存在的违背法律法规制度规定和经济性、效益性、效果性的行为，并予以及时纠正、问责，达到提高公共资金使用效益的目的。另一方面，在我国现阶段开展独立的公共工程效益审计，受到审计环境的制约。一是工程收支的真实性、合法性得不到保证。其反应的信息不能直接作为效益审计的基础数据。真实性方面存在会计信息失真、工程价款高估冒算等问题；合法性方面也大量存在违法违纪问题，成为腐败案件的高发区域，有较高的审计风险。二是审计法对公共工程审计的法律界定是预算执行和决算，没有包含决策阶段。因此对其的效益审计是狭义和局部的，只能在开始建设到竣工这一阶段进行。而对一些不必要建设的形象工程、重复建设项目和因决策失误造成的重大损失浪费，应该问责却无法问责，只要涉及到决策层面，审计是无能为力的。三是开展独立类型效益审计的配套条件还不具备。主要表现在法规建设滞后、没有公认的效益审计评价标准等等。
结合审计实践，笔者认为要提升公共工程综合审计的层次和质量，必须抓住六个重点，搞好三个结合。
一、六个重点
(一)以促进政府信用为目标，加强真实合法性审计。政府信用是指政府法定权力和职责的履行程度，其核心是公共责任。公共工程是政府为履行公共责任而投资建设的公共设施和基础设施、环保、农业等项目，是公众关注的重点，其投资信息是否真实、行为是否规范合法直接影响着政府信誉。审计要紧紧围绕资金筹集、到位和使用的真实性。土地使用、环境保护、招投标、经济合同签订等重大事项和行为的合法合规性进行审计，促使公共投资的真实合法。
(二)以促进加强对权力运行的制约和监督为目标，搞好建设程序审计。《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)明确规定政府投资项目实行审批制，包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、概算都要进行审批。审计时一方面审查公共投资项目是否按基本建设程序和规定的权限进行了审批，有无人为压低建设规模和概算将应由上级审批的项目控制在自己的审批权限内审批项目的问题。另一方面还要审查建设过程中已批准的概预算执行情况，重点查处擅自扩大建设规模、提高建设标准、概算外建设和购置等问题。笔者近年来在高速公路项目审计中发现普遍存在擅自变更施工图设计的问题，有些变更是不需要的人为变更，其结果是将通过招标竞争产生的单价变为业主与承包商的协商单价，不仅增加了投资，而且也为权力的寻租创造了条件，应引起审计人员的高度重视，顺藤摸瓜，往往能发现幕后交易的蛛丝马迹。
(三)以促进治理建设领域秩序为目标，加强对工程承发包和强制性标准执行情况的审计。重点查处工程承发包中规避招标或者在招投标中弄虚作假和肢解、转包、转让以及违法分包工程的行为；对设计、施工、设备材料制造和供应是否执行了国家强制性标准进行检查，关注工程质量。
(四)以为反腐败斗争服务为目标，加大对重大违法违纪问题的查处力度，注重发现大案要案线索。投资活动本身的复杂性和多环节性使投资领域的监督困难，加之我国市场经济发育和制约约束机制还不完善，造成权力寻租等腐败行为时有发生。近年来我省审计机关配合查处的农村电网改造工程和高速公路建设中的重大腐败案件都充分表明了这一点，案件基本都是窝案、窜案，隐蔽性强，给国家资财和政府信誉造成重大损失，危害特别巨大。社会各界也对审计机关查处重大违法违纪问题和发现大案要案线索寄予较高期望，上述两个案件都是在审计机关先行审计，发现大量重大违法违纪问题和案件线索的基础上查办的，较好的发挥了审计为反腐败斗争服务的作用。也扩大了审计影响、提高了审计地位。
(五)以效益为目标，搞好工程管理、工程造价和建设效果审计。随着社会主义市场经济体制不断完善。我国经济增长方式正在由粗放型向集约型转变，转变的核心就是提高效益。审计为经济社会发展服务，充分发挥好监督作用的重要体现就是要积极开展效益审计。公共工程的公众服务性决定了对其的效益审计应更多关注经济性和效果性，以便较好的发挥社会效益和环境效益。因此通过工程管理审计查处重大损失浪费，通过工程造价审计制止高估冒算，节约投资是经济性审计的重点。通过对项目实际竣工的技术经济指标与可行性研究报告和初步设计中的技术经济指标对比，审查项目是否达到预期目标是效果性审计和评价的重点。
(六)以为党委和政府决策服务为目标，加强宏观反映。审计的更高层次作用是服务于管理层的决策和促使制度规章的建立及完善。这就要求审计机关立足微观审计，树立宏观意识，注重剖析研究项目建设中存在的普遍性、倾向性问题和体制、制度方面的缺陷，提出针对性、操作性强的建议，形成宏观信息，为党委和政府决策服务。
二、三个结合
一是把公共工程审计与财政预算执行审计相结合。公共工程支出本身就是公共财政支出的一部分，对其的审计也是公共财政审计的具体化，两者相结合可以相得益彰。对公共工程个体的详细审计是预算执行审计的延伸，并深化了预算执行审计，使“两个报告”反应的问题更加全面和深刻。反过来“两个报告”反应公共工程建设方面的问题更容易引起政府和人大的重视，有利于存在问题的纠正和规章制度的建立，更好的发挥投资审计的作用。
二是把公共工程审计与经济责任审计相结合。一方面公共工程按项目法人责任制的规定，本身要对主要负责人进行任中和离任经济责任审计。另一方面经济责任审计与公共工程审计相结合既丰富了经济责任审计的内容，也有利于解决目前按审计法规定公共工程审计还不能对决策阶段和层面进行审计的问题，使投资审计更加全面、准确和客观。
三是把审计与审计调查相结合。两者的结合可以扩大覆盖面，达到提高审计效率、节约审计成本、保证审计质量的目的。如安排城市公用设施项目行业审计时，可以抓住龙头项目进行审计，对其余的项目进行审计调查，往往能达到事半功倍的效果；对审计中发现的疑点和异常经济业务。通过到关联单位进行审计调查，可能会进一步发现案件线索；对审计中发现的普遍性、倾向性问题，通过在更大范围的审计调查进一步摸清情况等等，诸如此类，总之审计与审计调查相结合，使审计方式更灵活，获取的信息量更大，更有利于宏观反映。
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